桂华：部门官僚主义 “块块吹哨、部门报到”变为“部门吹哨、块块报到”

　  一、“乡镇吹哨、部门报到”变为“部门吹哨、乡镇报到”

　　再结合观察到的县乡现象，来探讨体制如何运转才能有效。

　　针对负担重的问题，各级都在想办法。从基层来看，负担重有两个方面：

　　一是基层如乡镇要与群众直接接触，为群众服务是基本职能，而群众的需求又十分复杂，做群众工作并不容易。

　　二是上边的要求高，尤其是随着越来越多的条线部门开始从业务部门变成指令部门，或是为了行政揽权，或是为了避责，下发越来越多的命令、文件和要求。使得基层工作变得越来越多。

　　这就出现了矛盾：站在基层基本要求的角度，服务群众是第一位的，出现群众不满意或群众矛盾就被“一票否决”，如引发舆情或重大事故。所以，做好群众的工作是一切工作的“中心”。

　　但是，上级部门的要求也越来越多、越来越严，部门动不动就约谈排名，有时是组织部门或纪检部门直接牵头推动工作。这么一来，县里几十个的条线和局委办，也变成了权力指令部门，它们下达的工作也成了“中心工作”。

　　条线要求落到基层，就变成了“中心工作泛化”：每一件事情都得限时完成，不仅要完成，还得排名。最终的结果是，部门下发的指令与基层实际定位不符合。乡镇既没有那么多精力，也丧失了最基本也是最重要的职能——做群众工作：将惠农政策转变群众的生活奋斗和治理参与，解决农民的急难愁盼，增强群众的获得感和认同感。

　　站在基层角度，如果说群众工作是“中心工作”，是乡镇的政治定位，那么，随着各个条线从业务部门变成了指令部门与权力部门，就会造成行政对政治的损害。

　　这种部门权力化的直接结果是，基层几乎所有的工作精力都是用于完成越来越多上级指令，县乡关系发生了变化，过去条线部门是为中心工作提供业务、技术服务与支持的，现在变成了对基层完成群众工作的干扰。

　　各级工作越来越绕着部门指令转，必然带来基层将精力朝上，概括起来，条块关系、县乡关系就出现了：从“块块吹哨、部门报到”转变为“部门吹哨、块块报到”。

　　二、针对官僚主义和形式主义的治理下沉改革

　　部门工作变成了中心工作，部门业务变成了行政指令，本质是用部门的合理性替代了全局工作的合理性。由于部门本身是从局部和专业考虑问题的，这也就造成了专业工作、业务工作的单兵突进，缺乏对复杂实际情况的考虑，基层被动配合这种单兵突进，与群众实际不符或是工作方式太急，就出现了形式主义和官僚主义。

　　部门工作太多、部门要求太高，基层承接能力有限，各级都开始意识到了部门官僚主义的危害，也在尝试改革，因此，就出现了各种人力物力下沉的推动。这是当前基层机构改革的一种动向。



　　三、综合执法下沉改革的“悖论”

　　各地的改革方式不同，有的要求条线部门派人下沉到乡镇，有的是提高乡镇工作的待遇，有的是派驻专项工作帮扶干部，如“驻村第一书记”，等等。这些改革都是尝试解决基层权小责大问题。改革的重点也是理顺部门与基层的关系。

　　以乡镇综合执法改革为例。经过一段时期，不少地区已经完成了乡镇综合执法机构的设立，如成立综合执法中队，设置人员、成立机构、承接事项等。

　　乡镇综合执法改革，要解决的问题是：过去国土、农业、水利、环境、市场等所有方面的执法权限，分布在不同的条线部门，这些部门向下开展业务，向群众执法，距离很远，很难到位。因此，部门就将工作向乡镇压，出现违法或者因为管理不到位而引起重大事件，部门承担责任，乡镇也得承担责任。

　　其中，部门的责任是履职不力，乡镇是属地管理带来的责任连带。

　　通过属地管理这一条，条线部门将相关管理责任压到乡镇，要求党政同责，年初签订承诺书，平时天天下发文件，对工作进行考核排名。部门想办法将工作压力引向乡镇。

　　然而，乡镇的能力也十分有限。尤其是在涉及执法方面，乡镇更是不擅长，没有专业力量，也不具备执法资格。

　　这就出现了所谓的“看的见的管不着、管得着的看不见”的说法。

　　针对这一点，县乡之间进行了执法权下沉：在乡镇设置执法机构，将各部门涉农涉基层的各种执法权限下达到乡镇，让乡镇具备执法资格。

　　然而，从调查走到的几个乡镇来看，成立乡镇综合执法中队之后，很多几乎没有进行过一次有效的执法活动。某乡镇仅做了半项执法事务：某村位于山区，村民大量搬迁到乡镇，为了完成冬季森林防火任务，村里在本村山林的一块空地上搭了个简易活动房，被上级巡视发现后，定性为破坏森林和搭建非法建筑，要求乡镇执法。

　　这件事情出来之后，乡镇不理解，村干部更是气愤不已。

　　首先，村里认为搭建简易房，是为了完成森林防火，这也是上面催的火烧眉毛的事情。并且，当地森林防火是个真实任务，确实是林中松树茂密，搞不好就真的起火。其次，村干部认为搭建的也是活动板房，很容易处理，等待防火季节结束之后，再拆不迟，而上边执法要求立刻拆除。

　　要知道，这个活动板房是村里挤出集体资金搭建的，是完成镇里好说歹说下压的工作任务。村书记才勉强去做，现在说拆就拆，让做工作的村书记特别为难：刚建好，就拆了，怎么跟群众解释？

　　这么做，也让村里觉得特别没面子：干嘛非要下个违法通知书？辛苦做工作还落个违法结果？如果真是要求拆的话，好好说一句不行吗？乡镇执法的那几个人不是平常熟得很吗，不是天天见面吗？

　　跟执法队的工作人员访谈，他们也觉得无可奈何。这个事情如果放在之前，很容易解决，跟村书记说一下，“不能搞了，拆了吧”。乡镇好好说几次，村里也会配合的。而现在，村里肯定要找乡镇其他领导抱怨，毕竟要完成的森林防火工作也是被乡镇天天追着问的。

　　在执法队看来，现在启动了执法程序，不仅伤了面子，而且程序还很复杂。等到程序走完，冬天过了春天也来了，阶段性防火也结束了。

　　这是举的一个例子。经过综合执法改革下沉，县里诸多条线部门所涉及的几十上百个执法职能下到了乡镇，表面上看，是解决了“看的见而管不着”问题。从实际来看，乡镇执法却面临如下问题：

　　其一，乡镇是否有那么多执法事务？当然，从严格管理、高标准要求来看，农村很多事务都可以用执法去管，毕竟乡镇和基层面对的是一个转型社会，群众还不懂得部门制定的“规范”，或者说群众很多生活方式比这些部门“规范”和“标准”存在的历史要早得多，且有其自身的逻辑合理性。无论如何，将乡村变成一个理想的规范、标准的世界，是要经过很长距离的。还且不论有没有必要这么做。

　　其二，乡镇工作是否要靠执法？就拿有的地方群众熏腊肉、办酒席、“烧火粪”（制作少量土肥）的行为方式来说，是否有必要按照执法的方式去管理？就算有些引导工作的出发点是好的，能不能通过说服教育来推动工作？相对于“硬生生”的执法，通过乡村干部沉入群众中，采用各方面都容易接受的“乡土”工作方式，是不是更有效？

　　无论如此，从结果上看，乡镇综合执法机构成立之后，基层执法并不积极，站在乡镇的角度看，很多事情用执法反而不好管。比如农民出现违规建房，通过执法程序，大致是：要下发告知书，农民不听，间隔多少日，再次下发，再申请强制。用乡村干部的话说，如果按照这个程序办，房子早就建成了。而在此之前，乡村干部看到后，按照乡村的逻辑管理，去劝说或阻止，一般也是当场有效果的。现在按照一套繁琐程序来，反而是容易搞成既成事实。

　　当然，事实既成之后，也可以用法律强制，强行拆除！不过，这又有什么好处呢？群众建房的投入是收不回的。

　　其次，乡镇不积极也是因为成立机构之后，执法能力不足。所谓的乡镇执法机构，无非是将过去乡镇的其他工作人员，调到这个职能部门而已，啥也没有增加。

　　由于乡镇不积极，可以猜想，下一步县级综合执法部门可能就会下达基层执法考核任务，比如，对每个月的乡镇执法量进行排名，对排名落后的采取问责约谈。

　　如果接下来真的走到那一步，将执法也变成了部门工作的排名，乡镇一定会竭尽全力去完成，去追求办案量。这样一来的后果，就变成了乡镇的主动执法、强制执法、钓鱼执法，乡镇与群众的关系最终就走向了“执法与被执法”关系，好不容易培养起来的一点基层干群感情恐怕得进一步流失。这又是何必呢？

　　四、部门到底是要下沉基层还是下沉业务？

　　部门权力化、部门任务太多，造成了基层负担太重，因此，要调整这一关系。

　　从看到的一些情况来说，需要做出选择：部门到底是下沉到基层，还是下沉到业务本身？

　　结合一些观察，综合执法下沉到乡镇的结果是：国土、住建、环保、食药监、市场、农业等所有部门，终于通过将一部分职能甩到乡镇，从基层工作和与群众的接触中解脱出来。

　　也就是说，以后凡是涉及相关的管理，只需要命令乡镇执法即可。乡镇做不好，就加重排名考核。这样的结果是乡镇与部门进行了职能替代，乡镇承担了原来由部门承担工作，部门从一线变成了二线，将职能和业务都留在了乡镇。

　　这样的治理下沉改革，没有解决基层的问题，反而让部门变得更加脱离实际，让部门从业务本位变成了权力指令部门了。这最终会加重基层负担、加重形式主义和官僚主义。

　　还有第二种治理下沉改革，就是这些原本承担业务、技术和专业职能的条线部门，从办公室走出来、从考核和文件发布中走出来，回归业务本身，沉入群众、沉入田间地头，大兴调查研究，农业部门将本县的农情民情搞清楚、将农业技术服务钻研透彻，扶贫部门将农民收入情况和农村贫弱群体类别搞清楚，水利部门踏遍全县大小水系河流湖泊、对水情水利了然于胸，环保部门将烧秸秆生火做饭与空气指数的关系搞明白，……

　　部门将业务工作做好了，对群众情况十分熟悉了，胸中有了沟壑，为中心工作提供服务和支持，为各级开展工作提供专业性和技术性支持，等等。

　　这样一来，部门分工、条块协作就变得有效率，才能够将基层管理好、将国家政策转化性落地，实现服务群众和治理有效的目标。

　　所以，推动治理下沉，从部门工作的角度看，重要的是沉入到业务本身，而不是通过沉入到基层来变相地转移责任和加重负担。

　　五、提升部门工作、破解官僚主义

　　专业性和技术的部门，是现代治理体系的必要组成部分。国家治理越复杂，这些部门工作也会越复杂。

　　部门的本质是做好业务工作，支持和服务中心工作。但是，部门基于专业门槛、技术迷雾，很容易出现组织膨胀和权力扩张，出现了部门主义和部门利益，变成体系中的摩擦力。这是现代科层体制在全世界的通病。

　　党的组织工作就是要消除部门科层化的问题。

　　从当前看，提升部门工作是破解官僚主义的切口。关键一点：让越来越复杂的部门工作要回归业务本位，做好本质工作，多在技术和专业上提升能力，少思考“创建”、“经验”和“模式”，多改进技术，减少抽象词汇制造，做推进中国式现代化的螺丝钉，增加润滑、减少摩擦，推动整个体系扬帆远航。

　　桂华、2024.2.3上午

桂华 · 2024-02-06 · 来源：新乡土微信公众号